A repressão estatal à corrupção tem recorrido cada vez mais a acordos extrajudiciais envolvendo pessoas jurídicas, como acordos de leniência. Esses mecanismos permitem que as autoridades resolvam casos de corrupção sem a necessidade de um julgamento completo, economizando recursos e, ao mesmo tempo, assegurando o pagamento de multas, a reparação de danos e, sobretudo, a cooperação das empresas. Um elemento central desses acordos tem sido a imposição de programas de compliance mandatórios sob o argumento de que são essenciais para evitar a reincidência de ilícitos e promover transformações duradouras na cultura organizacional da pessoa jurídica envolvida.
Entretanto, exigir que empresas adotem programas de compliance levanta uma questão central: como as autoridades públicas devem monitorar se esses programas estão, de fato, sendo implementados e operando de maneira efetiva no enfrentamento da corrupção? A resposta é relevante não apenas para os resultados concretos desses acordos, mas também para a credibilidade institucional dos órgãos celebrantes, para a adequada alocação de recursos públicos e para a integridade do próprio mercado de serviços de compliance.
Obrigações de Compliance e o problema da supervisão
Como afirma a literatura, organizações internacionais há muito incentivam a participação do setor privado no combate à corrupção, como exemplificado pelos Dez Princípios do Pacto Global da Organização das Nações Unidas, que estabelecem que “as empresas devem combater a corrupção em todas as suas formas, inclusive a extorsão e o suborno” (Princípio 10). Programas de compliance que combinam controles internos, mecanismos de denúncia, avaliações de risco e códigos de conduta são amplamente vistos como instrumentos capazes de reduzir incentivos a práticas ilícitas. Diversas reformas legais em diferentes jurisdições têm incentivado a adoção desses programas e muitos países passaram a autorizar promotores ou tribunais a impor obrigações que exigem das empresas a implementação desses programas.
No entanto, sua eficácia não é garantida. Programas de compliance bem-sucedidos exigem investimentos contínuos, engajamento da alta administração e adaptação às especificidades de cada organização. Sem supervisão adequada, há risco de que se tornem estruturas meramente formais ou simbólicas.
Quando esses programas são impostos por meio de acordos extrajudiciais, o desafio se intensifica. As empresas passam a estruturar seus programas de compliance não apenas internamente, com base na legislação aplicável, mas também em conformidade com exigências específicas formuladas por autoridades estatais. Estas podem adotar estratégias de monitoramento que variam desde exigências formais e pouco intrusivas até modelos intensivos de supervisão, por vezes de longa duração e com potencial impacto sobre a própria estrutura de governança corporativa.
Essas escolhas não são meramente procedimentais. Elas determinam como custos e responsabilidades são distribuídos entre o setor público e o privado e influenciam diretamente se o compliance se consolida como instrumento efetivo de transformação organizacional ou se se limita ao cumprimento formal de obrigações negociais previstas no acordo.
Modelos internacionais: monitoramento privado ou controle estatal
A experiência internacional revela dois modelos principais. Nos Estados Unidos, a supervisão do cumprimento de obrigações de compliance frequentemente se dá por meio de monitores independentes designados nos acordos, que atuam às custas das próprias empresas e reportam suas conclusões às autoridades competentes. Esse modelo reduz a demanda direta por recursos públicos de monitoramento, mas suscita críticas quanto à transparência nos critérios de escolha e atuação dos monitores, aos potenciais conflitos de interesse, aos elevados custos impostos às empresas e à consolidação de um mercado de monitoramento ainda insuficientemente regulado.
Já a França adotou uma estratégia distinta. A Lei Sapin II instituiu a obrigação de implementação de programas de compliance sob a supervisão da Agência Francesa Anticorrupção (AFA). Nos acordos de não persecução, a própria AFA acompanha a execução das obrigações por um período determinado. Esse modelo internaliza o controle e o monitoramento no Estado, favorecendo o acúmulo de expertise institucional e maior padronização, mas exige recursos administrativos contínuos e apoio político para se manter eficaz.
Essas abordagens contrastantes evidenciam um dilema central: delegar a fiscalização do compliance imposto em acordos extrajudiciais a atores privados ou mantê-la sob controle direto das instituições públicas, com correspondente assunção de custos, responsabilidades e capacidade técnica pelo próprio Estado.
A estrutura brasileira de fiscalização: duas lógicas institucionais
A experiência brasileira reflete de forma clara essa tensão, especialmente nos acordos firmados no âmbito federal, considerando as diferentes práticas adotadas pelo Ministério Público Federal (MPF) e pela Controladoria-Geral da União (CGU).
Entre 2013 e 2021, dezenas de acordos foram celebrados com base na Lei Anticorrupção. Em quase todos, houve a imposição de obrigações relacionadas à implementação ou ao aprimoramento de programas de compliance. No entanto, as estratégias de monitoramento adotadas pelo MPF e pela CGU diferiram de forma significativa.
Os acordos firmados pelo MPF tendem a prever obrigações mais abertas, exigindo planos de implementação, mas com menor detalhamento substantivo. Em muitos casos, a fiscalização é delegada a terceiros, como monitores independentes, contratados e remunerados pelas próprias empresas. Essa opção reduz a carga institucional do Estado, mas transfere custos às empresas lenientes e favorece a expansão de um mercado de compliance com parâmetros públicos ainda pouco consolidados.
Por outro lado, a CGU tem adotado uma abordagem mais prescritiva e internalizada. Seus acordos geralmente exigem relatórios periódicos detalhados, diferentes formas de avaliações dos programas de compliance e acompanhamento direto, e alguns casos presencial, pelo órgão. Ainda que, em alguns casos, sejam utilizados terceiros, o controle permanece concentrado na Administração Pública. Essa estratégia exige maior capacidade técnica e institucional, mas reforça a autoridade estatal e a coerência regulatória, porém demanda mais recursos do Estado.
Por que a estruturação do monitoramento importa?
O modo como o monitoramento é estruturado não é um detalhe meramente técnico. Ele afeta diretamente a alocação dos custos de monitoramento entre a empresa leniente e o Estado, o próprio desenvolvimento do mercado de serviços de compliance, a qualidade e a efetividade dos programas implementados e, em última instância, a confiança pública na política anticorrupção.
Embora a terceirização do monitoramento possa parecer eficiente no curto prazo, ela pode aumentar os custos suportados pela empresa e demandar a definição e imposição de padrões mais claros e rigorosos aos monitores e certificadores terceirizados. Por outro lado, a internalização do monitoramento exige maior alocação de recursos e capacidade institucional por parte do Estado, mas tende a fortalecer a legitimidade, a consistência e a coerência da atuação pública, desde que seja efetivamente executada.
À medida que mais países recorrem a acordos extrajudiciais como instrumentos centrais de suas estratégias anticorrupção, a experiência brasileira oferece uma lição fundamental: a efetividade das obrigações de compliance depende da qualidade dos mecanismos criados para supervisioná-las, os quais têm se diferenciado de forma notável na atuação do MPF e da CGU, produzindo custos e benefícios distintos em cada arranjo institucional. Independentemente do modelo adotado, garantir que esses mecanismos promovam mudanças estruturais reais, e não apenas conformidade simbólica, deve ser prioridade para formuladores de políticas públicas, autoridades de controle e sociedade civil.
